國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體,。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，是落實中央新發(fā)展理念,、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。近期自然資源部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（以下簡稱《通知》）,，從五個方面對國土空間規(guī)劃工作提出了重要要求和根本遵循。上海是最早開展“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃實踐的城市之一。我們理解，要落實國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理重大責任,，就要始終堅持高質(zhì)量發(fā)展要求，以新體系建立為契機創(chuàng)新國土空間規(guī)劃資源管理邏輯,，以“多規(guī)合一”規(guī)劃體系保障一張藍圖干到底，以“空間用途管制制度”和“審批制度”雙改革再造規(guī)劃許可管理模式,，以“規(guī)劃資源全生命周期管理”創(chuàng)新統(tǒng)籌規(guī)劃-建設(shè)-管理三大環(huán)節(jié),，努力提升國土空間規(guī)劃實踐和治理水平。
一,、以“多規(guī)合一”規(guī)劃體系規(guī)范規(guī)劃編制審批
《通知》要求“嚴格按照中央精神,，依法依規(guī)編制和審批各類國土空間規(guī)劃”。國土空間規(guī)劃作為指導各項開發(fā)保護行為的“多規(guī)合一”政策工具,，是國家和地方戰(zhàn)略實施的重要支撐,，其內(nèi)涵十分豐富。早在2008年,，上海即以規(guī)劃,、土地機構(gòu)整合為契機，開展了基礎(chǔ)底圖,、用地分類,、編制標準、管控口徑等技術(shù)層面的“兩規(guī)合一”,；2013年起,，上海又以新一輪城市總體規(guī)劃（“上海2035”）編制為載體，同步實施“五量調(diào)控”土地新政,，將土地政策與規(guī)劃編制實施互動,進一步促進“規(guī)土深度融合”,；2018年至今，在國家機構(gòu)改革和“上海2035”總規(guī)批復(fù)“雙契機”下,，上海統(tǒng)籌生態(tài),、交通、住房,、農(nóng)業(yè),、市政、公服,、防災(zāi)等專項規(guī)劃,，已基本實現(xiàn)全市各類規(guī)劃在國土空間保護開發(fā)上的“多規(guī)合一”,。
我們認為，明確國土空間規(guī)劃體系不僅是為了規(guī)劃編制階段的“多規(guī)合一”,，更是后續(xù)各方,、各層次主體實施規(guī)劃許可、建設(shè),、管理的統(tǒng)一藍圖,。2019年，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》,，指出“國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)”“堅持先規(guī)劃,、后實施，不得違反規(guī)劃進行各類開發(fā)建設(shè)活動”,。上海在貫徹落實中進一步明確提出“堅持黨管規(guī)劃,，強化規(guī)劃權(quán)威”。上海市委,、市政府高度重視,，要求“進一步統(tǒng)籌銜接國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，把研究上海市‘十四五’規(guī)劃放在深入實施‘上海2035’總體規(guī)劃之中”,。2020年底,，上海計劃全面完成全市各級國土空間總體規(guī)劃，形成國土空間開發(fā)保護“一張圖”,?？梢哉f，上海將在“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系引領(lǐng)下,，開展后續(xù)國土空間用途管制,、規(guī)劃許可和審批制度改革，在傳統(tǒng)空間維度統(tǒng)一基礎(chǔ)上進一步強調(diào)時間維度上的統(tǒng)一運行規(guī)則,，為下一階段多規(guī)實施融合,、管理提質(zhì)增效提供自上而下的空間基礎(chǔ)。
二,、以“雙制度”改革再造規(guī)劃許可管理模式
以“空間用途管制制度”和“審批制度”雙改革再造規(guī)劃許可管理新模式,。用途管制是空間治理的基本規(guī)則，審批制度改革是提升空間治理效率的重要途徑,?！锻ㄖ芬?ldquo;切實把‘多規(guī)合一’改革精神落到實處，絕不能身子進了新時代,，思想還停留在過去”,。因此，上海在建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系后,，又開展了刀刃向內(nèi)的一系列制度改革,，在國土空間規(guī)劃后續(xù)建設(shè)實施階段,，將原本分屬規(guī)劃、土地等不同領(lǐng)域的用途管制和許可審批事項梳理整合和流程再造,，更好確保規(guī)劃的“一張藍圖”,。
一是立足精細化管理需求建立全域用途管制制度。按照“以國土空間規(guī)劃為依據(jù)分區(qū)分類實施用途管制”要求,，以全域國土空間與全要素自然資源為管制對象,，以審批、核準,、備案,、監(jiān)測監(jiān)管等為管制手段，形成全域,、全要素,、全過程用途管制實施細則，作為精細化空間治理的基本規(guī)則,。在城市開發(fā)邊界內(nèi),、外,，統(tǒng)一實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃土地許可+地類變更”的管制方式,。在城市開發(fā)邊界外，還可以實行“約束指標+分區(qū)準入+地類管理”的管制方式,，綜合考慮項目類型,、用地規(guī)模、建筑高度,、環(huán)保要求等要素,，制定空間準入清單，提高管理彈性,。目前,，上海市規(guī)劃資源局正會同市發(fā)改、住建,、生態(tài),、農(nóng)林等有關(guān)部門牽頭制定全口徑空間用途管制規(guī)則，指導督促各區(qū),、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同落實用途管制要求,。
二是立足流程再造開展審批制度改革。結(jié)合機構(gòu)改革和工程建設(shè)項目審批制度改革,，整合精簡審批事項和審批流程,，以“多規(guī)合一”空間用途管制制度為基礎(chǔ)，以“多測合一”的統(tǒng)一地理測繪數(shù)據(jù)為支撐,，以“多審合一”,、“多證合一”,、“多驗合一”為導向，針對規(guī)劃資源28項審批事項,，開展了“刀刃向內(nèi)”的業(yè)務(wù)流程再造,，提高審批效率。通過管理邏輯重新梳理,，將規(guī)劃資源部門各類審批事項整合進“空間準入條件”,、“用途管制許可”和“竣工驗收”三大階段?？臻g準入條件階段,，將規(guī)劃選址與用地預(yù)審合并為“規(guī)劃土地意見書”一個審批事項，一次性征詢相關(guān)管理部門的建設(shè)條件和管理意見,，向建設(shè)單位明確項目空間準入條件,。憑“建設(shè)項目規(guī)劃土地意見書”批準文件辦理土地征收、儲備,、轉(zhuǎn)用,、供地以及房屋征收等相關(guān)工作。用途管制許可階段將建設(shè)用地規(guī)劃許可證,、建設(shè)用地批準書合并,，自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證。下一步繼續(xù)探索將建設(shè)用地規(guī)劃許可證,、建設(shè)用地批準書,、建設(shè)工程規(guī)劃許可證（含建設(shè)工程設(shè)計方案）合并為國土空間用途管制許可證?？⒐を炇针A段將規(guī)劃竣工驗收,、土地核驗合并為規(guī)劃資源竣工驗收事項。該階段是對前期規(guī)劃許可內(nèi)容進行全面驗收,，通過項目對國土空間規(guī)劃中各類管控邊界,、約束性指標等管控要求的落實情況進行全面核查和評估反饋，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃許可閉環(huán)管理,。
三,、以機制創(chuàng)新構(gòu)建規(guī)劃資源全周期管理平臺
《通知》要求各地加快建立完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺，實行規(guī)劃全周期管理,。這方面,，上海充分利用機構(gòu)整合先發(fā)優(yōu)勢，已初步建立了規(guī)劃資源全周期管理平臺,，并向各方規(guī)劃實施主體開放,，進一步統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè),、管理三大環(huán)節(jié),，真正讓自然資源主管部門的規(guī)劃成為“全市的規(guī)劃”,，讓規(guī)劃實施成為城市發(fā)展運行的系統(tǒng)行為，提高城市工作系統(tǒng)性,。
一是建立總規(guī)實施監(jiān)測和城市體檢評估機制,。構(gòu)建一套“可動態(tài)跟蹤、可持續(xù)維護,、可國際對標”,、符合上海發(fā)展特色的規(guī)劃實施監(jiān)測、評估,、維護機制,。根據(jù)實時監(jiān)測規(guī)劃指標變化情況，編制年度實施監(jiān)測報告,；每三年或每五年對規(guī)劃實施情況開展評估,，編制評估報告；以五年為期限制定近期建設(shè)規(guī)劃,，銜接國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,，為市委、市政府推進總規(guī)實施的各項決策部署工作提供服務(wù)和支撐,。
二是不斷完善國土空間信息平臺,。強調(diào)規(guī)劃管理行為全過程可回溯、可查詢,，上海正全力打造“大規(guī)劃”,、“大土地”,、“大項目”,、“大地質(zhì)”、“大登記”,、“大測調(diào)”,、“大OA”及“大監(jiān)督”八個信息模塊，作為統(tǒng)一國土空間用途管制,、實施建設(shè)項目規(guī)劃許可,、強化規(guī)劃實施監(jiān)督的依據(jù)支撐，探索用數(shù)據(jù)說話,、用數(shù)據(jù)管理,、用數(shù)據(jù)決策，全面減少人工干預(yù)的可能,。如“大規(guī)劃”模塊圍繞“多規(guī)合一”,，整合總規(guī)、單元,、專項,、控規(guī),、村規(guī)等各層次規(guī)劃數(shù)據(jù)，對空間規(guī)劃數(shù)據(jù)標準進行梳理,，規(guī)范了423個圖層,，2496個屬性字段的數(shù)據(jù)標準，更好地實現(xiàn)上,、下位規(guī)劃的有序延遞,；“大土地”模塊圍繞“從資源到資產(chǎn)”，構(gòu)建“國土空間保護修復(fù)-開發(fā)利用-資產(chǎn)管理”的全生命周期管理體系,。其中已率先在產(chǎn)業(yè)用地領(lǐng)域,，疊加地塊規(guī)劃、儲備,、供應(yīng),、績效等數(shù)據(jù)信息，形成產(chǎn)業(yè)用地全生命周期數(shù)據(jù)流,，對全市規(guī)劃資源,、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、環(huán)境保護部門和全市產(chǎn)業(yè)園區(qū)開放,，為市,、區(qū)政府和各部門決策監(jiān)管提供統(tǒng)一平臺。
三是建立國土空間實施監(jiān)管和考核機制,。構(gòu)建國土空間規(guī)劃實施“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”體系,，聯(lián)合上海城市運行管理系統(tǒng)，運用衛(wèi)星遙感技術(shù)等信息化手段,，加強動態(tài)監(jiān)督預(yù)警,，及時發(fā)現(xiàn)國土空間資源過度開發(fā)、粗放利用和突破規(guī)劃控制要求的行為并進行預(yù)警,；加強國土空間規(guī)劃實施的考核,，考核結(jié)果作為對各級黨委、政府及其部門績效考核的重要內(nèi)容,；強化監(jiān)督和責任追究制度,，國土空間規(guī)劃實施堅持黨政同責，對違反國土空間規(guī)劃的各類行為,，立案查處并依法依規(guī)追究責任,。
今后，上海將進一步以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,，貫徹落實自然資源部“兩統(tǒng)一”職責各項部署,，以國土空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)、全面建立落實符合中央要求、同時兼顧地方特點的國土空間開發(fā)保護制度,，以“改革開放排頭兵,、創(chuàng)新發(fā)展先行者”為己任，為超大城市國土空間規(guī)劃體系建設(shè)和監(jiān)督實施管理提供上海經(jīng)驗,。（上海市規(guī)劃和自然資源局局長 徐毅松）